中国户籍改革将提速 农民一窝蜂进大城市引担忧

　　5月8日，国内各大媒体便纷纷报道了广州市公安局宣布在全市范围内开展更换统一的广州居民户口簿工作，这一工作将取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为“广州市居民户口”。作为一线城市重要代表的“北上广”之一，广州市在户籍改革之上的“大动作”吸引了各方关注。

　　事实上，在这个五月，户籍改革的脚步可能走得更远。自5月1日起，兰州市同样了取消农业和非农业户口性质划分，将城镇、农村居民户口统一登记为“居民户口”。而这一举措，将令119万农户受益，使他们享受到城市户口附带的社会福利以及社会保障。

　　不仅如此，记者从四川省加快推进新型城镇化工作会议上了解到，四川省人民政府近日出台《关于2013年加快推进新型城镇化的意见》，提出加快户籍制度改革等政策，引导农业转移人口进城落户，以加快推进新型城镇化，相关政策规定计划于5月底前出台。

　　约大学斯特恩商学院教授约瑟夫·福迪在接受采访时表示，“分类推进户籍制度改革，将能使更多公民来去自由”。也许“自由”之外，我们还应该关注更多。东南、西北、西南，这一轮户籍改革的落点可谓广泛，然而在各地的“破题”又会以何种方式改变我们的生活？作为“人的城镇化”最直接的落脚点，户籍制度改革能否让我们出生在农村的同胞们真正地生活到城市中来？　　

　　户籍改革地方破局 社会保障配套是关键

　　1个多月前，28岁的王小萍和她的4岁女儿终于拿到了一本宁夏回族自治区首府银川市的户口簿。从甘肃兰州市郊的农村老家到宁夏银川市打拼已有5年的她，不再被看做外乡人，实现了她的“进城梦”。

　　“这几年，因为没有本地户口，我们没少吃苦头。”王小萍的丈夫于永纲说，他们在银川开了一家汽车修理店，希望靠手艺赚钱，在城里安家落户。可是，由于贷不了款，他们无法扩大经营规模，也没不起房子，5年搬过3次家，却始终找不到家的感觉。

　　3月27日，银川出台14条户籍制度改革新政策。新政策降低了外来人口和本地农民进城的门槛，取消了“先有住房，再转户口”的限制，允许农民保留农村土地进城落户，还增加了亲属投靠落户等人性化举措。对外地来银川投资创业、兴办公益事业人员等，也设置了一些人性化的落户条件。由于门槛降低，像王小萍一样的外乡人想成为银川人不再是奢望。

　　长期以来，中国户籍直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩，城乡二元户籍制的弊端明显。近年来，社会逐渐形成共识，加快推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。

　　5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。会议确定，出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。保护农民合法权益。

　　在王小萍的老家甘肃兰州，市政府日前正式取消农业、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记管理制度，统称居民户口。此外，还进一步放宽外地农村居民、各类人才落户条件。

　　近年来，重庆、昆明、广州、四川等地陆续出台户籍改革措施，取消农业和非农业户口性质划分，放宽落户限制。

　　银川市公安局人口服务与管理处处长康建功说，目前，外来人口和本地农民进城的限制条件越来越少，只要平时注意签订劳动合同、办理居住证、缴纳保险、照章纳税，进城不再是难事。银川户籍改革新政实施1个多月以来，已经有2300多人办理了银川城市户口。

　　不过，有些地方的农民“进城”兴致似乎并不高。

　　银川市贺兰县习岗镇新胜村党支部副书记杜文革说，现在，政府针对“三农”的种粮补贴、农机补贴、化肥补贴等越来越多。农村土地征地拆迁有补偿款，还能按人口分房。转为城市户口就意味着失去这些利益，这些都是农民不愿意转户口的原因。

　　另外，一些农民认为城市生活成本高，住房贵，如果找不到合适的工作，无法在城市立足，因此不想进城。

　　“农民在面临生存问题时，会理性而谨慎地选择，不能强迫农民‘离地上楼’。”宁夏社科院研究员、宁夏社会学会会长陈通明说，农民对城市较高的生活成本以及对就业、土地收益等问题的担忧，是一些农民不想转户口的主要原因。

　　宁夏大学政法学院教授苏东海认为，户籍制度改革不是简单地将“农村户口”转变为“城市户口”， 而是通过剥离在薄薄的一纸户口上附着的复杂的权益差距，缩小乃至消除城乡差别，实现公共资源分配和公共服务、福利待遇等均等化。

　　“必须有养老、医疗、教育、就业以及城市建设等公共资源、社会政策的配套跟进，保障流动人口转变身份后的利益和待遇，逐渐消解城乡二元结构形成的不公平和歧视。”他说，这些问题直接影响户籍改革能否成功以及城镇化质量的提升。

　　户籍改革尚面对三大焦点问题

　　新型城镇化核心是“人的城镇化”，而“人的城镇化”关键在于户籍改革。户籍改革已被中央列为今年的一项重点工作，它关系无数人的切身利益，为社会所广泛关注。人们明白，户籍改革是大势所趋；人们也担忧，户籍改革会不会带来种种难题和风险？

　　“带地进城”会不会增加土地撂荒？

　　在我国城镇化进程中，农民转户进城主要以征地“农转非”、“土地换社保”方式获得市民身份和待遇。但随着农村土地附着权益增加和农民将土地作为保障的需要，很多农民转户进城不愿放弃农地，甚至出现激烈的“土地维权”。

　　为保障转户农民土地权益，国务院办公厅在2011年第9号文件中，要求“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。”作为统筹城乡综合改革实验区，重庆在户籍制度改革中，也规定“户籍不用土地换”，农民转户进城后，仍可保留农村土地权益。

　　农民进城不用放弃农村土地，是平稳推进城镇化的一种尝试。“土地与户籍脱钩”能保障转户农民土地权益，但也有人担忧如此一来农业生产会出现两个风险：一是农民进城后，其农村土地被撂荒；二是农地细碎化，不利于规模经营。

　　记者综合重庆各级部门的调研和基层采访见闻，发现这些情况尚未出现。据重庆农业部门综合调查，2010年至2012年重庆虽有近360万农户转户进城，涉及承包地300多万亩，但全市粮食播种面积仍然维持在3390万亩左右，粮食总产量稳定在1130万吨。截至2012年底，重庆粮食实现“五连丰”。

　　记者采访发现，农民“带地进城”后，农村未出现大规模土地撂荒、规模经营还有进一步发展，主要有3个原因：

　　一是户改对象大都是在城市打工的农民工，这些人长期脱离农业生产，转户并不改变土地生产状况。

　　“除了少数偏远、地力很差的土地被撂荒外，农民工在转户前，其实就已将土地交给亲戚、朋友耕种或流转给农业大户、专业合作社生产。转户并不必然会提高土地撂荒率。”重庆市发改委副主任徐强说，在各区县，不少农民也并非整户转户，全家进城，留在农村的父母或子女仍可以耕种土地。

　　二是在户改中，就近就地转户比例高，这些转户“新市民”也可以就近耕种自己的土地，不少人“身份是市民，仍在干农活”。

　　三是近年来重庆农村土地流转速度加快。土地租金上涨，人地远距离分离的“新市民”愿意将土地流转给大户、专业合作社等新兴农业生产主体经营。

　　重庆户改两年多转户农民承包地处置情况初步表明，通过逐渐提高农业比较效益，提高土地租金收益，鼓励发展规模经营，转户农民的土地也能得到集约利用，规模农业发展有更大空间。

　　放开户籍会不会“一窝蜂”进大城市？

　　我国在推动户籍制度改革过程中，转户农民到底主要应该进入小城镇还是大中城市历来是争论的焦点问题。一些专家认为，城镇化发展，应重点引导农民进入大中城市，这对拉动GDP和财政收入作用明显，效率也比较高。而很多农民却说，进入大城市，如果没有稳定的就业渠道，可观的收入，将难以立足。

　　城镇化不是农民“一窝蜂”地进城，而是农民理性地有选择进城的过程。在重庆，有近6成农民选择转户进入小城镇，很多人表示，大中城市的居住环境固然比小城镇整洁、方便，但居住成本也比小城镇高很多。在城里吃饭贵、看病贵、住房贵，连喝口水都要花钱，如果没有稳定的工作和收入，没有足够的钱买房，肯定不愿搬到主城或区县城。

　　重庆开县中和镇白果村农民谭爱平全家3口人今年4月都转户到镇上，他给记者算了笔账：“我在中和镇上买了一套140平方米的房子，花了不到10万块钱，这样就把家安顿下来了。家里的土地距镇上不到1公里，我们虽然成了城里人，平时仍然可以种粮、种菜，基本口粮不愁。如果转户到开县县城居住，单是买个七八十平方米的房子就要20多万元，而且日常的生活开支更大，人生地不熟。这样算下来，转户到县城还是划不来。”

　　农民自主转户进城的分布格局，给政府城镇化政策以启示：以发展中小城市和小城镇作为优先选择，使中小城市、小城镇成为吸纳农民的主要载体，在财政投入、土地供应、基础设施建设和公共服务配套方面给予倾斜。

　　新型城镇化的核心是“人的城镇化”，要让转户农民在城镇“留得住，容得下、过得好”，就必须不断加快小城镇、中小城市产业发展，提高吸纳就业能力；同时完善其交通、水电、通讯等基础设施，增强教育、医疗、卫生、文化娱乐等服务能力，使人们能过得方便、舒服。

　　巨大成本会不会带来改革风险？

　　钱从哪里来？这是困扰诸多民生改革的难题。在户籍改革中，每年大量农民转户进城，要使他们享受城市公共服务和社会保障，也需要巨大投入。而解决户改成本难题，关键要巧妙设计，政策引导，让政府、企业、“新市民”等社会各方共同分担，让巨额改革成本“化整为零”。

　　对转户“新市民”而言，核心要义是让“农民带着财产进城”，使土地增值收益侧重于解决转移人口市民化问题：一方面通过改革征地制度，调整现有土地增值收益的分配结构，大幅提高农地征收的补偿标准；另一方面是完善农民土地财产权，在农民自愿前提下，探索制度创新，使农民耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权实现市场化变现。

　　对企业而言，应强化其依法承担转户居民养老、医疗、失业等社会保险成本的意识。按照规定，在农民工转户后，养老、医疗保险企业缴费比例将提高，这些成本花费是企业应尽的社会责任。

　　而政府则应承担城镇基础设施建设和公共服务投入成本。农民工早已作为常住人口居住在城市，其转户后，并不会对城市基础设施和公共服务带来大的冲击，农民工转户后社会保障待遇的提高，由政府按照“缺什么、补什么”的原则，在就业培训、保障性住房建设、学校配套等方面加大投入，这也是城市发展的应有之义。

　　同时，作为一种制度探索，政府也可以调整目前土地出让金用途分配，将一定比例土地出让收益专项用于农村转移人口的保障性支出，以弥补“新市民”公共支出的短板。

　　专家认为，户籍改革的成本投入，从时间上看，并非一次性投入，而是有着10年至20年的分摊期，相当部分成本不需要即期支付。例如，在城市养老、医疗、教育、就业等方面，养老和医疗是支出大头，但从目前来看，主要转户对象是新生代农民工，大规模资金需求会在20年以后发生，不会形成当期的资金压力。如果制度设计完善，农民转户规模平稳，不会产生大的改革风险。

　　分类推进户籍改革还有哪些新思路？

　　根据国务院工作部署，“城镇化”被列为2013年深化经济体制改革的九项重点工作之一。围绕“提高城镇化质量、推进人的城镇化”这一核心，首次明确提出“分类推进户籍制度改革”，长期以来推进缓慢的户改，有望跨出实质性的一步，但在操作上还需要新思路。

　　进入21世纪，我国户籍制度改革步伐有明显加快。2000年，全面放开了县以下城镇的落户限制，2011年，全面放开了农民进入中小城市的落户限制。据统计，2010年至2012年，全国共办理户籍“农转非”2500万人，为前3年的2.2倍，2012年全国非农业户籍人口所占比重达到35.29%。

　　部分大城市和特大城市虽无法全面放开户籍，但也进行了一些探索，作为改革的过渡和衔接。主要有三种形式：积分制入户，如深圳、中山；居住证制度，如上海、苏州；统筹城乡的户籍制度，如重庆、广州、兰州。

　　但三种形式也都各存争议：“积分制入户”在为一部分农民工打开户籍之门的同时，也将更多农民工挡在门外。目前实行的积分标准虽有所调整，但学历和职称仍占主导地位，农民工在城市工作并连续缴纳各种社会保险10年不及一纸大专文凭。

　　而对于“居住证制度”和“统筹城乡的户籍制度”，公众的担忧多在“有名无实”上。此前，广州市更换统一的居民户口簿，取消农业户口和非农业户口的划分，统一登记为“广州市居民户口”。

　　作为一线城市标杆“北上广”的一员，广州此举赢得不少掌声。但更多网友认为现在叫好为时尚早，户改决不是去掉“非”的问题，如何保障进城农民生活，如何协调城市居民与“新市民”的利益分配关系，如何承担巨额改革成本，诸多问题的解决效果都需要时间来检验。

　　此次明确提出“分类推进户籍制度改革”，是在前期各类试点的基础上的一个整体规划和提升，但操作起来还需要新思路。

　　思路一：分类的依据应更便于操作。

　　目前，虽然县以下城镇和中小城市的落户限制已经全面放开，但这仅是户籍改革中相对容易的过程。特大城市和大城市作为改革的难点，推进缓慢。可见，依据城市等级逐步放开的思路中途受阻。此时如转换思路，将分类的依据从“城”转变到“人”，或可继续前行。

　　发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁建议，一次性解决4000万长期举家迁徙人口的落户问题。这部分人虽然没有户籍，但他们不仅具备在城市就业生活的能力，且已经占据了一些公共服务资源，一次性落户并不会对城市产生冲击。

　　思路二：有“实”无“名”也可作为户改的一部分。

　　其实，户籍改革不必纠结于是否给农民户口、让农民进城的问题。长期研究户籍制度改革的专家、户口网创始人余梁指出，广州此次户改是先推动社保等具体福利待遇的公平，社会保障措施到位后，才落实户口，可谓“实至名归”。

　　更有一些地方，身份还是农民，但能就地享受市民待遇。比如在浙江省海盐县，通过产权制度改革让农民怀揣股证权证，通过劳务专业合作社培训让农民身有一技之长，通过基本公共服务的延伸让农民安享福利保障，这种“就地城镇化”的模式既可以为新型城镇化探路，同样可以作为户改的一部分，缓解大城市户改的压力。

　　思路三：注重发挥“1+1>2”的政策协同作用。

　　一项改革的成功与否，往往是诸多领域政策措施的叠加效应。就户籍改革而言，其与征地、教育、医疗、就业、房地产甚至政绩考核等方方面面都密切相关。

　　以教育为例，目前四大直辖市都没有建立起符合条件的随迁子女在本地参加升学考试的常态化长效机制，有专家直言，“北上广”不解决异地高考等于整体没解决。这样即便落了户，还是无法实现机会均等。

　　再以政绩考核为例，燕京华侨大学校长、知名经济学家华生提出，让土地为外来人口落户服务，将用地指标与落户人口挂钩，并将外来人口落户作为政绩考核的一个重点。

　　总而言之，哪项政策措施的调整停滞不前，都有可能成为户籍改革的绊脚石，目前最紧要的，是利用新思路，研究如何更好发挥各项政策的协同联动作用，真正让农民成为市民或享受市民待遇，提高城镇化质量。