不少地方陆续出台旧城保护开发条例
老城区，期待激发年轻态
日前，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》正式印发，其中明确提出要塑造城市特色风貌，鼓励开展城市设计工作，有序实施城市修补和有机更新，恢复老城区功能和活力，延续历史文脉等要求。
伴随着城市的发展，人们的生活环境更加舒适便利，但与此同时，盲目的大拆大建，也造成了地方特色的日渐消逝。老城区，既成了无数人怀念的对象，也成了不少人心目中脏乱差的代名词。作为历史的见证者和文化的承载者，如何激活它们的活力？老城区不该被遗忘，一些地方的实践也证明，老城区可以焕发年轻态。
——编 者
老城区中，处境最为尴尬的是保护规划确定为“保留”的部分
“这里就是旧时襄阳最繁华的地方，曾经是‘南船北马’的‘南船’起点，商贸中转集散地，叫做九街十八巷。”2月24日下午，在湖北省襄阳市樊城区九街十八巷旧城改造项目的售楼处，陈老巷社区居委会书记李世江指着墙上一幅手绘上世纪30年代旧城图画说，千百年来这些街巷浓缩着古城老城区不该被遗忘的会馆文化、码头文化和商埠文化。
“30年前，樊城人每逢过年都要到这里来扯布做衣服，一条条弯弯窄窄的小巷子盘根错节，店铺开满两旁。”62岁的刘元自称是九街十八巷的“原住民”，“我从小在那些老建筑里长大，眼看着这片地方繁荣起来，又一点点儿没落下去，变成脏乱差的‘三无小区’。”
这片承载着襄阳人记忆的街区，如今已经难以辨认当年的模样。大部分街巷已被拆除，按照规划，一座大型城市文化综合体很快将占据此地。新的建筑群包括长约500米的历史文化街区、写字楼和高档住宅小区。
九街十八巷项目负责人张虹云称，老建筑的保护是开发的难点，也是重点之一。项目规划时按照襄阳市委的要求，聘请文物专家参与设计，投资3亿元建造历史风貌区，体现明清时代鄂西北建筑风格，同时将马忠记花行、宋家鱼铺等百年历史的特色建筑进行异地重建，作为历史博物馆。据介绍，仅仅是老建筑的物料收集保存和重建规划就花了近3000万元，还不包括重建和占地的成本。
对于老城区、老建筑的命运，中科院院士、同济大学教授常青这样概括：未纳入文物保护的部分建筑，去留主要看政策和市场；纳入文物保护的部分基本上可以确保“完存”；由地方法规保护的部分在保护和开发之间进退维谷；而处境最为尴尬的是保护规划确定为“保留”的部分，更被视若“鸡肋”或土地开发的障碍，保护的结果往往事与愿违。
规划大多是静态、封闭的，而发展是动态、开放的
在襄阳市正在进行的老城改造中，有一件事引人注意——作为九街十八巷的一部分、目前襄阳保存最好的一条明清老街，陈老巷这次却没有被纳入改造范围。
陈老巷的居民盼着改造，期待更加舒适便利的环境，但又不舍得老房子。“陈老巷有18处市级和省级文物部门认定的历史建筑，如果要改造，只能改造成一条历史文化街区，原汁原味保留‘老味儿’。”李世江说，他曾多次向市政府提议改造陈老巷，但至今尚无定论。
“市里的意见是一致的，就是要修旧如旧，增加现代化的生活设施，但是一些古建筑修缮的要求和成本太高，居民安置也是个难题，所以迟迟没定方案，也没能列入此次九街十八巷项目。”李世江介绍，沿街老房子加上周边陆续搭建的红砖房，陈老巷社区共居住着600多户人家，一旦大规模改造或者拆迁，成本高得惊人。襄阳市政府曾经引进开发商对陈老巷进行改造，但后来不了了之。
包括陈老巷在内的九街十八巷的命运，折射出在老城区改造过程中，历史建筑保护和开发利用之间的矛盾。放眼全国，大大小小的城市都曾经或正在面临这一问题。
在杭州市城市规划设计研究院城市发展与历史保护研究所所长华芳看来，除了这些老问题，一些新的问题也随着城市的不断发展而显露出来。
城市规划关乎城市长远的空间布局。有专家认为，科学的规划与设计，是留住城市特色的关键。华芳表示，规划大多是静态、封闭的，而发展是动态、开放的。“比如，随着文化遗产保护要求的提升与变化，一些程序合法的、之前已经经过审批的、同步推进、正在建设中的项目就会与新要求不一致。这个问题主要体现在高规格文化遗产保护方面。比如杭州的中国大运河项目，之前许多沿河项目已经经过审批，但后来大运河申请了世界文化遗产，要求就有了变化，但项目本身是程序合法的。为此，只能由杭州政府出面协调。”
激活老城区活力，应从多个维度进行考量。华芳认为，“从时间维度看，应该跨越更多的时间段系统研究老城历史脉络，对不同文化特色的空间区域进行界定和梳理，这才能形成特色文化氛围。从空间维度看，现在很多地方都是新包旧的格局，应该把老城区和城市当做一个整体，系统开发保护。从人的维度看，老城区是颇具人性化和亲和力的空间，要充分考虑吸引年轻人。”
各地政府的思路不再停留于保护，而是强调对老城区的更新和有机修补
其实，各地早已陆续出台过相关法规，试图结合本地实际，保护好城市历史风貌。
上海在1991年就颁布了《上海市优秀近代建筑保护管理办法》。为了适应城市建设的新理念和新变化，2015年上海市政府印发《上海市城市更新实施办法》，将城市更新定义为“对本市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”，重点之一就是“加强历史风貌保护，彰显人文底蕴”。同样，北京出台的《北京市历史文化名城保护条例》，将旧城、历史文化街区等纳入保护范围，对具体的认定、审批等作出规定。
透过这些地方法规，可以看出人们对于老城区改造在理念和实践上的变化。
大拆大建不被允许，单体建筑的保护依旧在列，但被包含在街区、城区的整体保护这个更大的范围中。不管是历史文化风貌区，还是特色街区，概念体现的不仅是地理范围上的扩大，更是老城区与城市规划全局的协调。
以前遇到老建筑、老城区，不少人习惯采取“冷冻式保护”，不敢碰，也不知道怎么碰。现在，城市更新、有机修补等字眼频频出现，开发建设的综合性规划需求量变多了，如何在历史文化价值与经济开发价值中找到均衡点，各地已经有了尝试。
规定更深、更细致了。上海在规划上对老城区内的建筑进行分类保护，并对城区的每一地块的建筑密度、建筑沿街高度与尺度、建筑后退红线距离、街道空间等都作了详尽的规定和分地块规划图则，杭州则从名城整体层次、历史文化保护区、历史文化资源的整合和利用等7个方面进行系统性的规划。
尽管各地在保护开发理念、相关规划和做法上均有不同程度的提升，但想实现“恢复老城区活力”的目标，仍有不少难题待解。
在常青看来，保护需要投入巨大的经济和社会成本，需要使用者、投资者、管理者、专家学者和公众的多方参与，因而老城区保护与再生工程，是关联到政治、经济和文化等方方面面的社会工程。
而各地的一些成功尝试，也证明了多维度考量、找准定位的必要性。成都青羊区探索少城历史街区复兴的“明堂模式”，瞄准文创产业，吸引年轻文创人才，让老城区活力重现。浙江德清县借助2014年成为“多规合一”试点县的契机，统筹将多项城市规划，将老城区的文化遗产保护纳入城市规划的蓝图中。古城西安则通过实行“新旧分治”，逐渐弱化和分离老城的行政、交通、居住等功能，强化其旅游观光、文化交流功能，降低人口密度等循序渐进的方式，也取得了不错的效果。
(综合本报记者程远州、方敏、曹玲娟、王明峰、姜峰、康岩、管璇悦、肖家鑫采访报道)
